北宋自仁宗朝起，西夏扰边，北辽增币，“三冗”经费拖累国家财政。嘉佑三年，王安石创作长达万言的《上仁宗皇帝言事书》，提出了改革变法的思想，他认为国家财政困难的根本原因是“患在不知法度”和“治财无其道”，只有实行变法，选拔新式人才，依靠国家主导经济的政策，才能实现富国强兵。
宋神宗熙宁二年，朝廷设立制置三司条例司，青苗、募役、均输、市易、保甲等政策相继推出，欧阳修、司马光、韩琦、富弼等变法的反对派相继退隐。两年之后，目睹变法诸多不便的苏轼忧心忡忡地写了《上皇帝书》，提出自己的治国理念，反对王安石的变法逻辑。苏轼认为王安石与商鞅、桑弘羊一样，本质上就是主张与民争利的“言利之臣”，他认为治国的关键在于“结人心”、“厚风俗”和“存纪纲”，强调清净、不去折腾，《盐铁论》里黄老儒法之争在苏轼与王安石之间若隐若现。
苏轼（1037—1101）在《上皇帝书》中阐述自己的政治学思想以其富国强兵，不如厚结人心
对于老百姓来说，能够保障丰衣足食、安定无事的国家，就是在行“王道”，这与国家的大小无关，因此孟子说小国也能行“王道”；“大夫”则不同，他们追求的是财用充足、开疆拓土和威加四夷，以便自己能名垂竹帛。因此只有行“霸道”的大国才能满足他们的抱负，他们理想中的国家首先要“富强”，其次才考虑百姓的“安定”。
苏轼在《上皇帝书》中指出，皇帝与“大夫”们不一样，“大夫”最需要的是功名，而皇帝需要的则是“人心”。富国强兵能给“大夫”们带来功名，却也会使皇帝丧失人心。以其去争论变法的对错，不如直接看看人心之向背。人心之所欲，行之必有利；人心之所弃，行之必遗后患。此所谓：“是以君子未论行事之是非，先观众心之向背。”
宋襄公讲仁义，却因不得人心而亡；田常虽不义，得众力而不败。变法到底对不对，这不是重要的，重要的在于变法之后人心的向背如何。王莽的改制有许多内容是利好于民的，结果却被人憎恨，最终亡国；商鞅在变法的初期，曾说“民不可与虑始，而可与乐成。”可是直到他败亡，秦国人都没有原谅他。惠王为了止息毁谤，转移矛盾，才让商鞅来做替罪羊，这是言利之臣不得人心的悲剧。秦国一直崇尚富国强兵，却不懂得厚结人心。所以上党之民宁肯入赵也不入秦，鲁仲连耻于尊秦王为帝，想要逃亡海上。秦国虽然以暴力弹压天下，结果三十余年后百姓就揭竿而起，究其原因，不得人心而已。
苏轼指出，宋神宗实行变法，扰民太甚。变法坏常平而言青苗，亏商税而取均输，官府在经济领域无孔不入，与民争利，弄得举国折腾，百姓不悦，民心尽失。他说：“臣倾在陕西，见刺义勇提举诸县，臣尝亲行，愁怨之民，哭声振野。”
这说明新法的各种..已经严重影响到了百姓的日常生活，侵害了百姓的利益。如果继续实行下去，即使能有限的缓解财政困难，代价却是民心尽失，可谓舍本趋末。此外，自变法施行起来，朝中老成的贤臣尽去，执政的是六七个急功近利的年轻官员。他们之间互相敌视、拉帮结派，打击旧党，开了党争的先例，实在后患无穷。
宋神宗支持新法“国之长短在风俗”
苏轼认为国祚的长短在于风俗，而不是富强。风俗就是国家的元气，就如身体一样，只有清净无为，按时起居，导引关节，吐故纳新，才能保持健康。变法则是一剂猛药，虽然能缓解一时之痛，却遗患无穷。
历史也检验了这个道理，齐桓公、秦穆公称霸过后，两国便陷入长久的萎靡不振；吴王破楚平越，会诸侯于黄池，循即灭亡；秦皇、晋武、隋文一统天下，却两代而国乱。这说明霸者未必久，国强反倒会加速了灭亡，这是因为“无敌国外患”的缘故。
财政困难未必会导致国破家亡，风俗毁败，则必将积重难返。汉武帝行亡国之政却未受亡国之祸，因为风俗尚在，昭宣时期又修补了过来。赵武灵王胡服骑射、魏孝文帝汉化改革，皆是变易旧俗，自伤元气，赵国和北魏虽然短暂崛起，却都因迷失自我，难振雄风，最终灭亡。
苏轼明白，宋神宗支持变法的目的是想要有所作为，渴望平定西夏、剿灭辽国，但这只是一厢情愿罢了。苏轼说：“臣愿陛下务崇道德而厚风俗，不愿陛下急于有功而贪富强。使陛下富如隋，强如秦，西取灵武，北取燕、蓟，谓之有功可也，而国之长短则不在此。夫国之长短，如人之寿夭，人之寿夭在元气，国之长短在风俗。”
变法之后，朝廷确实取得了熙河开边的功绩，宋徽宗时甚至还收复青唐、北取幽云，版图扩大到空前。可是北宋却像前代霸主一样，无法阻挡亡国的迅速到来。这是因为功业跟国祚并无必然联系，在金兵南下之前，北宋内部早已因变法而风俗朽败，彼时朝廷奸臣当道、党争不断、起义不休，往日的安定局面已经不复存在了。
苏轼认为变法就是一剂猛药，神宗应当目光长远，不能操之过急。宁肯清贫而长寿，也不可富贵而夭亡。老子说“治大国若烹小鲜”，讲究：“我无事而民自富，我无欲而民自朴。”
苏轼的治国理念受老子的“清净无为”影响
朝廷清净无为，不瞎折腾，百姓就自然能够生产富足。而百姓富足了，财政也才得到充足。朝廷不好大喜功、不与民争利、不谋求争霸，民风也就会变得淳朴，风俗得以教化万民，推动国家进步。老子说这就是“善行无辙迹”，苏轼则称为“智者所图，贵于无迹”。他认为文景之治使国家富足，史书上却少有记载，这是因为当时大家都过得很安定，无事可书；房玄龄与杜如晦善于治国，可是史家对他们的治国方式也少着笔墨，因为他们“无为”，所以也无字可记。
王安石的变法却舍弃了这种清净简政的作风，整日发一堆命令，纸上空文虽多，最终落地的却极少。而且常常朝令夕改，不过是折腾自己而已。故苏轼主张：“以简易为法，以清净为心，使奸无所缘，而民德归厚。”治理国家要重视公议
宋朝设有台谏，用以提供不同意见，广纳圣听。台谏之官未必皆贤，他们的意见也未必都对，之所以允许台谏陈述不同意见且不追求后果，目的是为了避免独断。独断之害，古人早已知晓。
《韩非子》说惠施与张仪争论讨伐齐楚两国是否有益，群臣都附和张仪。魏王对惠施说：“先生毋言矣。攻齐、荆之事果利矣，一国尽以为然。”惠施则反驳说，如果举国意见统一，认为攻打齐、楚有利益，而现实确实是有利益，那么全国的聪明人怎么会这么多？如果攻打确实没有利益，难道一国之人尽是蠢猪？正常情况下应是“以为可者半，以为不可者半”。现在大家一致的都说“可”，这说明大王被人蒙蔽了。
苏轼认为，自从宋英宗濮议之争后，台谏就已经失去“公议”的意义了，从那以后，流行的是“称亲之议”。凡是不同意见的，都被钳制、被忽略；只有那些阿谀、附和、顺耳的观点才能传到皇帝的耳朵里。这样，从宋太祖开始建立的台谏纲纪也就被败坏，皇帝再也听不到公议，不了解民情，不知道人心向背，这又谈何厚结人心呢？
所谓“君子和而不同，小人同而不和”，君子间虽然会因不同意见而争得面红耳赤，但大家都是为集体着想，为着国家利益；小人则随声附和，看似意见统一，实则各怀鬼胎。打压不同意见，结果只会助长小人的“同而不和”。
王安石与苏轼政见不和，私交却甚好，此所谓“和而不同”
苏轼不无担忧的说：“若使言无不同，意无不合，更唱迭和，何者非贤？万一有小人居其间，则人主何缘得以知觉？”
这是强行统一意见的危害，它所造成的只是貌合神离的表象，终究无法实现真正的统一。
苏轼从厚结人心、重视风俗以及尊重公议三个方面来表述了自己对变法的看法。他在《上皇帝书》中抨击了独断专任的官僚作风，矛头指向的是王安石。这让王安石很不高兴，他命御史谢景温挖苏轼的黑料，以便上奏皇帝。结果一无所得，为此，苏轼只得请求出外，远离朝廷，改判杭州，变法也未受影响，继续推行云云。
