武德二年，随着王世充废皇泰主于洛阳，僭越称帝，建立郑国伊始，隋末三足鼎立的局势正式形成。在此政局变幻之下，窦建德所建立的大夏国，积极开展一系列内政建设与外交活动，以加强自身的力量。窦建德是陕西咸阳人，早年参加过高丽战役，后来斩杀宇文化及，虎踞河北，他为何能将大夏国支撑6年？
隋末群雄割据，，政权纷多，欲获得战争之胜利，首先需加强自身建设，方能与其他政权进行抗衡。因国家之创建，需依靠政治机器的运作方能发挥其功效。此时，欲保大夏国政权安稳运行，则需不断增强自身实力，以面对紧张的政治局势，对隋室旧臣、唐之降官与窦氏故吏作以正式的任命和妥善安置，方为第一要事。
自武德元年（618）四月大夏政权草创伊始，至武德四年（621）五月齐善行、裴矩奉传国八玺止，窦建德大夏国历时三年有余。在此期间，据史籍可考者，大夏政权接受隋室旧臣十一人。分别为：张玄素、宋正本、孔德绍、王琮、刘斌、裴矩、虞世南、欧阳询、何稠、崔君肃、柳调。以斩杀宇文化及为界，前后可分为两个时期。前一阶段主要有五人。
