早在春秋战国时期，楚国、韩国等诸侯国就建立了郡级或县级行政单位。但郡县制在全国范围内的普遍推行，却是在秦朝建立之后。秦始皇采纳丞相李斯“皆为郡县”的建立，正式在天下确立了郡县制，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。
西汉建立后，其行政体制大多沿袭自秦朝，同时又做了少量更改，这一历史现象被称为“汉承秦制，有所损益”。在西汉对秦朝的制度为数不多的修改中，最引人注目的就是将地方行政制度由郡县制改为郡国并行制。尽管有观点认为郡国并行制带有分封制残余，是一种倒退。但笔者认为刘邦要搬出落后的分封制，实行郡国并行，是一种十分合理的选择，其原因无外乎吸取秦亡教训、解决楚汉战争遗留问题和加强中央集权三点。
很难想象刘邦这样一个精明的政治家，会选择一种不利于统治的制度郡国并行制的诞生
公元前202年2月，在韩信、英布、彭越等诸侯的拥戴下，汉王刘邦于汜水定陶登基称帝，建国号为汉，定都洛阳，刘邦是为汉高祖。建立西汉后，他随即开始了对政权上层建筑的建设。
对于地方行政制度，汉高祖没有全盘继承秦朝的郡县制，也没有完全倒向先秦的分封制。他在设立郡、县两级行政单位的同时，分封了楚王韩信、梁王彭越等七个异姓诸侯。终汉高祖一朝，西汉总共出现了八个异姓诸侯王（但王号只有七个）、九个同姓诸侯王。
刘邦所封诸侯王表
表中异姓王国的建国时间以诸侯王最后一次受高祖分封为准，灭亡时间以首位国王或其后代在该国的统治结束为准；同姓王国建国时间以国王首次受封为准，灭亡时间以首位国王及其子女在该国统治结束，或受封为其他王国国王为准。
这些诸侯国内也设有郡县。当时，各国控制的郡县占了天下郡县的三分之二以上，朝廷直接控制的却只有很少的十几个，这就是郡国并行制下西汉中央政府和地方王国之间尴尬、畸形的关系。
但事实上，郡国并行制，是汉高祖的最优选择。立国的最优解：郡国并行制
一.吸取秦亡教训，而秦实亡于郡县制
有一种传统观点认为，秦朝实行郡县制是历史的进步，是值得肯定的。殊不知这其实是不顾现实的书生言论。郡县制比分封制更能促进国家的统一，因此纵向对比而言，前者的确更加先进。但是刚完成统一大业的秦朝，反而是因郡县制而亡。
贾谊在《过秦论》中描述秦末豪强掀起反抗大潮时曾说：“陈涉揭竿而起，天下人迅速起来响应他，背着粮食像影子一样跟随他。崤山以东（指六国故地）的豪强也纷纷起兵，族诛了暴秦。”（揭竿为旗，天下云集响应，赢粮而景从。山东豪俊遂并起而亡秦族以矣）。
这揭示了秦朝表面一统下暗涌的危机：民众对自己的“秦人”身份并不认同，对这个新国家也没有多少感情。只要一有机会，他们就会蜂拥而起灭亡秦朝。外部人心浮动的同时，内部得势的赵高又大肆屠杀秦朝皇室。面对内忧外患，郡县制下的秦朝没有强大的宗室可以依靠，一旦没有血缘关系的人臣也不再忠诚，秦朝就几乎没有任何续命的力量。
另一方面，秦朝首都咸阳位于西北地区，交通不便而偏僻，中央集权和郡县制下的秦朝地方官吏，很多时候决策都掣肘于中央。如果中央决策时间太慢，或决策错误，甚至像秦二世这样听喜不听忧，秦朝地方的力量就会变得单薄而孱弱，最终坐视地方流寇发展为强大的反政府武装。
与秦朝相似，西汉距离先秦并不遥远，很难保证那些反秦的人没有反汉的心思，而西汉首都长安（初为洛阳，不久后迁都）几乎就在咸阳故地，所面临的的统治难题和秦朝相似。在各地实行分封，有助于镇压统治阶级以外的人的反抗，既不用担心中央政府孤立无援，又可以保证地方有一定独立性，可以腾出手来处理武装暴动。
秦朝疆域图，首都咸阳位于国家西北
西汉疆域图，在中央实力不足的情况下，定都西安也不利于控制全国
那么如果是统治阶级内部，尤其是诸侯王的叛乱呢？郡国并行制至少在短期内可以保证中央有能力镇压地方，其他诸侯王也会成为皇帝镇压叛乱诸侯王的有力臂膀。
当然，分封制终究是有风险的。因此实行郡国并行制，只有维护地方稳定这一个理由是远远不够的。
二.楚汉战争遗留问题
“楚汉战争”这个名词误导了很多人，使人们误以为这单单是汉王刘邦和西楚霸王项羽之间的战争。但事实上，这一时期还有燕王臧荼等势力，刘邦后来更是将韩信分封为和自己的“王”平起平坐的“齐王”。因此，这些诸侯王和楚汉两王不是君臣关系，而是同盟关系，刘邦、项羽只是盟主，而非君王。因此分封诸异姓王，是一种安抚盟友的措施。
正是分封安抚了异姓诸侯王，才给了刘邦将除长沙王吴芮之外的异姓诸侯王一一消灭的机会。如果刘邦一开始就实行郡县制，剥夺诸侯王的大多数权利，刘邦很可能就会成为秦始皇第二，陷入遭所有人围攻的境地。
项羽影视形象。楚汉战争实际上也是一场争夺盟友之战
这也就引出了另一个要点，即诸侯王在秦朝灭亡后，受到项羽的分封，郡县制实际上剥夺了诸侯王的既有权力，无疑为他们集体造反埋下了祸根，这就是实行郡县制不如暂时实行郡国并行制稳定的原因。
因此实行郡国并行制，也是刘邦在实力不足的情况下，承认既有格局的无奈之举。
三.郡国并行制下中央集权的暂时破坏，是巩固政权、走向大一统、实现中央集权的必要一步
一代人有一代人的责任。以对外政策为例，汉高祖、惠帝、文帝、景帝的责任是休养生息，恢复国力；武帝、昭帝、宣帝的责任则是厚积薄发，一雪前耻，以武力建立起盛世。如果穷兵黩武的汉武帝放在民生凋敝的汉初，或者软弱平庸的汉惠帝放在需要主动求战的盛世，那么就不会有强大的西汉王朝。
同样，实现皇权的鼎盛，是后面几代皇帝的责任，刘邦要做的就是为后人创造这种机会和可能。刘邦在分封异姓诸侯王的同时，还立了九个同姓诸侯王，其中不乏齐国这样富庶强大的国家。这些同姓诸侯王是确保刘姓江山不倒的重要保证。
刘邦几乎每消灭一个异姓王，就会分封一个或几个同姓王，既为镇压下一次叛乱做好了准备，又间接削弱了王国的力量（例如韩信的楚国被废后，刘邦就分原楚国为楚、荆两国）。
就这样，分封仍在继续，但最初分封的异姓诸侯王在刘邦和同姓诸侯王的联合打击下走向灭亡，而西汉的统治越来越稳固。诸吕之乱中，正是齐王刘襄果断起兵，在陈平等大臣的协助下防止吕后族人夺权的。
小结
郡国并行制为西汉像秦朝一样因强干弱枝而灭亡上了一道保险杠，又安抚了在楚汉战争中获得巨大利益的诸王，为刘邦一个个消灭他们而不是以一敌多提供了保证，同时也推动了汉高祖完成稳定国内环境，汉惠、文、景完成休养生息，汉武、昭、宣完成打造西汉盛世的责任。因此，尽管站在历史发展的角度讲，郡县制要优于分封制，但站在特定的历史环境中，分封制也并非一无是处。
当时机越来越成熟时，汉朝皇帝们会毫不犹豫地削弱而非加强地方尤其是诸侯王的力量。在郡国并行制完成它的历史使命后，汉朝已经变成了事实上的郡县制，所谓郡国并存，业已名存实亡。
汉朝正殿未央宫复原图
