总督、巡抚的职权,雍正《大清会典》称“督抚之设,统制文武,董理庶职,纠察考核,其专任也。”乾隆《大清会典》称“直省设总督统辖文武,洁治军民,巡抚综理教养、行政。”由此可见,总督偏重军政、巡抚偏重行政。总督、巡抚总掌地方军政、行政大权,其职权主要包括考核官吏、节制军队、兴民教化、整风易俗、监督地方财政、司法审判等等,几乎涵盖了地方所有事务。其实,清代的督抚作为地方的最高军事、行政长官,其职权在每个朝代、每个区域,甚至每个朝代的不同时期,不同区域都有所不同,这是史论者极少论及的地方,也是本章论述的重点所在。
有清一代,官吏的人事任用权归中央所有,然而,总督与巡抚作为地方的最高行政长官可以通过荐举和题补官员来获得定的人事权。中央和地方都有官员任用权,这是清代官僚制度的一个特色。对于督抚的荐举和题补权,个别学者在论及清代地方官的选用时,有所涉及,督抚作为地方的最高行政长官,荐举和题补人才是其政务活动的一个重要方面。
清入关之后,因军事、政治的需要,急需各方面的人才,而科举考试根本无法满足这种求贤若渴的局面。于是,顺治十年,范文程与其他官员向朝廷建议“请救部院三品以上大臣,各举所知,毋问满汉、新旧,毋泥官秩高下,毋避亲疏恩怨,举惟其才,各具专疏,列举实绩,置御前以时召对。察其论议,覆其行事,并视其主为何如人,则其人堪任与否,上早所深鉴,待缺简用。称职,量效之大小,举主同其赏,不称职,量罪之大小,举主同其罚。”,顺治帝同意了其请求。由此,督抚作为朝廷大臣取得了保举官员的权利和资格,而且为了避免滥举,清廷还实行了“得人者优加进贤之赏,外谬者严行连坐实行之罚。”对于那些畏避连坐,发现人才,“缄默不举”的督抚,则“治以蔽贤之罪”。初制,督抚两年荐举一次,于升迁离任时,再荐举一次。随后,又令督抚一年一荐举,一次所举人数,大省不得超过十人,小升限三、四人。而后,又改为两年荐举一次。
