2014年以来，我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度变革的基本方向。图为2013年11月19日，深圳一处稻田中的农民在劳作。 视觉中国 资料图
三、农地制度“三权分置”的形成及其权利结构
两权裂变的农地产权制度适应了城乡要素流转的格局，推动了农地在不同群体之间的再配置。然而这种制度在实施中遭遇到如下挑战：
一是承包户拥有的是完整的土地承包经营权，但流转的通常是这种权利的一个组成部分，两权裂变无法体现农户承包和流转权利之间的差别。二是地方政府往往在农村土地要素配置中发挥着显著影响，“土地财政”就是这种影响的集中体现，地方政府在农地配置中的影响也成为新时期城乡经济社会不平衡的一个重要成因。三是伴随着发展战略和约束条件的改变，两权裂变的农地产权制度存在着调整的内在需要。十八大以来，我国的发展战略从解放和发展生产力转向强调统筹协调的经济发展，创新、协调、开放、绿色、共享等发展理念的提出就是证据，十九大报告提出我国经济社会发展进入新时代，且在社会主要矛盾中凸显了对不平衡不充分发展的关注。然而，在城乡关系意义上，我国仍存在要素配置和收益分配的不平衡，农村土地、劳动、资本长期单向度外流格局并未得到转变。
上述发展战略和约束条件需要我国通过农地制度的动态调整，来形成城乡融合发展的新动力和新机制。2014年以来，我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度变革的基本方向。“三权分置”的核心是在坚持农地集体所有制的基础上，在农户承包经营权的基础上分解出承包权和经营权，以此实现农民的多样化选择、土地的社会化配置和城乡要素的双向流动，并在农村经济效率提升和社会秩序平稳之间形成更优平衡。“三权分置”既体现出对此前制度的延续，即它与两权分离和两权裂变一样均强调了集体的土地所有权；也体现出对此前制度的变革，即它提出了承包权和经营权这两个新的权利概念，并强调这两种权利可以通过土地流转形成新的组合形态。
