清代以“永不加赋”为祖宗家法，而当国家的收支不能平衡之日，便不能不“开捐例”，用卖官的办法敛聚费用。咸同两朝长期的内战一面需要长期的饷需，一面又在一大片土地上使国赋因兵燹而化为乌有。而后“捐例大开”和“捐例减成”遂以筹饷为旨义一路推广，一路泛滥，又在筹饷的名义下造出了一批一批捐纳入仕的做官人。与这个过程同时发生的，还有因打仗而得军功和因军功而得保举，军功和保举产出的也是一批一批不由科目而径入仕途的做官人。以清代的官制为范围，当日的官场应当是一个有限的空间。因此，太多的人沿捐纳、保举涌入其间，不能不使官场成为人口过剩的地方。这种现象起于内战之中，又在内战结束后长久地延续于南北之间，随后，满坑满谷的候补官便成了与19世纪后期的中国历史相伴随的群类。他们以自己的存在改变了那个时候的官界秩序。捐纳保举候补官
同治后期，福建巡抚王凯泰奏疏论“时事”，曾以“肃吏治”为要目而切言“近年捐纳、军功两途入官者众，闻部、寺各署额外司员少则数十人，多则数百人，衙门以内，司署为之拥挤，内城以外，租宅为之昂贵，实则补缺无期”。而在京城之外，“各省候补人员更较京中倍蓰”，道员以及府、厅、州、县和佐杂，常以数十计、数百计、千数计，致“每逢衙参之日，官厅几不能容”。若以科举入仕为常轨，则“捐纳”和被他称作“军功”的保举都只能算是异途。但时至此日，异途所造成的已是仕路里的“人满为患”了。对于各立责分的官僚制度来说，这些数目太多的官僚以候补为存在状态，不能不挤压吏治、官常而乱了行之既久的章法。
捐纳起于朝廷以卖官来“集赀”，用以济一时之急需。就清代二百多年的历史说渊源和沿革，则其事最先创行于康熙一朝平定三藩“军饷浩繁”而“度支不继”的过程里。当时朝廷行卖官筹款，意在事竣即止。然而农业经济之下，国赋之所得大体上是一个常数，岁入与支出之间多半只能维持一种脆弱的平衡。于是一旦有兵事、河工、灾荒这一类不在常度之内而又不得不大笔用钱的事，一定会是这种脆弱的平衡轻易地被打破，以及随之而来的国库支绌和计臣束手。而后，在“永不加赋”的家法之外别开一途作罗掘，则这种已经创行的捐纳便成了常被援用的成例。所以雍正、乾隆、嘉庆三朝都曾踵而效之，因事开捐。迨“道光辛丑、壬寅间海疆用兵，始大开捐例。咸丰初，粤匪继起，蔓延十五、六省，军饷浩繁，例遂久开不闭”。由因事开捐到“例遂久开不闭”，是原本被当作“暂行事例”的捐纳在兵事长久的压迫之下从有限度转化为没有限度了。当捐纳仍在限度之中的时候，卖官和收钱都由朝廷一手主持和包揽。但一经失其限度，则各省可以纷纷立捐局，藩司、粮台、军营都在用“空白部照”办理捐事。
光绪三年(1877)山西“灾歉”，晋抚曾专折奏请部颁“虚衔实职空白实收执照二千张”，用来“资接济”。以光绪年间一个省的数目推度咸同年间南北之间的数目，则这种发端于乱世里的做法八方并起，无疑从一开始便是在大量地产出朝廷的名器。由于大量产出名器，“虚衔”和“实职”都会跌价，随之而来的是此后“捐例屡次减成”。一则记载说咸丰六年(1856)江苏“报捐监生，京庄收兑者不过廿六、七元，后贱到廿二、三元”，以此对比雍正时代以“捐纳俊秀监生正项杂费需银将三百金”为常例，显见得“屡次减成”之后已太过便宜而几乎不成模样。至同治三年(1864)，阎敬铭总论“各省减成章程”并“合以筹饷例”，说是“折收”所得“居七成之一”者有之，“居十成之二”者有之，而“无过三成者”。是以当日“由俊秀捐纳知县，至指省份发不过千金”即可了事。他说的是捐纳实职，以折扣之后的数目作计算，则咸同之后官职之便宜和得官之容易皆为从来所未有。
与这种便宜和容易相匹配的，便是本在官场之外的各色人等纷纷取径于捐纳进入了官场之内，时论谓之“白军兴筹饷以来，流品之杂已极矣”。咸丰十年(1860)署福建布政使的一个士大夫身在流品已杂之中，曾记述过彼时闽省官场里的这种各色人等：“候补道陈淮汉，乃广帮茶伙，其弟候补府陈翀汉，在粤树旗械斗为首，地方查拿逃闽报捐候补；直隶州王于宗，乃省城布铺小伙，市肆无赖者莫不相识”。按当日的尺度衡量，其间没有一个人是体面的。由此形成的面目各异已是非常离奇。而流品已杂之后还会有更离奇的事。光绪间时人叙官场社会相，有一节说：“官之岁入，县令尤巨”，山阴人“蒋渊如涎其利久矣，而苦于捐资之巨也，乃与其友唐文卿、陈栢生、王平斋、吕少川谋之，醵资上捐，得最新花样最优班次之候选知县”，之后“彼此约定，蒋为令、唐为刑幕、陈为钱幕、王为钱漕、吕为门稿，以免利之外溢”。比之咸丰朝的闽省人物，这种“醵资上捐”的事又愈见其等而下之。这两段文字说的都是地方官场，在“流品之杂”的背后是人数之多。而另一段文字说“自癸丑粤逆踞金陵后，江浙人士皆虑故乡非乐土，适捐例减成，遂纷纷就京曹为避地计，且得籍印结费以自给”，则说的是捐纳转化为逃难，使江浙两省原本要落入难民群里的人们一个一个地变作了都中的京官。据一个自署“桐溪达叟”的士人估计，像这样在内战中避地“捐京职”的人，“两省殆不下千数百”。就京城官界的有限容量而言已是庞庞然一群，而存在于庞庞然一群里的也是品类不齐的各色人等。道光帝晚年与甘肃布政使对话，曾直言“我最不放心者是捐班，他们素不读书，将本求利，廉之一字，诚有难言”。然后自问：“我既说捐班不好，何以又准开捐？”而终以“无奈经费无所出，部臣既经奏准，伊等请训时，何能叫他不去”为叹息。他并不喜欢捐班，在他之前，康熙帝已不喜欢捐班，在他之后，光绪帝也不喜欢捐班，然而从康熙到光绪的两个世纪又数十年岁月里，这种不为帝王喜欢的捐班却始终在一茬一茬地不断长出于官场之中，并在19世纪中期之后数目愈来愈多。据后来的一种推算，经咸同而至光绪，拥有“虚衔”和“实职”的中国人里有66%是用捐纳的办法得来的。与这种比例相对应的，则是数十年里以朝廷之名行于天下的“筹饷事例”、“台防经费事例”、“海防事例”、“郑工事例”、“新海防事例”、“江南筹办防务事例”、“江宁筹饷事例”、“秦晋实官捐”、“顺直善后实官捐”等等为捐纳昭示理由和原因的名目。与前代相比，这些名目折射了后来数十年里更多的内忧外患交相困逼。于是前代的一时用费之缺遂成了后来的时时用费之缺。随之是“捐输减成漫无限制，劝捐者惟务以减价为招徕，报捐者遂相率以一官为贸易”，捐例更多，捐班也更多。然则时当度支已经支配了铨选之日，帝王的意愿也不能不成为一种受限制的东西。
咸同间长期绵延的国内战争造成了捐例的“久开不闭”，同时，在军功的名义下因保举而得官的人也越来越多。由此造成的是另一种科举之外入仕的途径。后来以疆吏开府一方的刘长佑、曾国荃、李续宾、李续宜、杨岳斌、刘坤一、蒋益澧、刘蓉、杨昌濬、张树声以及官居兵部尚书的彭玉麟等等分别起自优贡、拔贡、廪生、附生、文童、行伍，都是在内战中由军功而累积致身通显的。然而十多年间，从东南的太平天国到华北的捻军，再到西北的..起事，在不断打仗的过程里不断地造出军功，而后又在不断的保举里转化为大大小小的官职和官价。由此形成的则是一种官界的膨胀。同治二年(1864)岁末翁同龢曾在日记中说：“曾国藩以肃清皖北保举各员文武约千人，为自来所未睹。”他所说的“自来所未睹”，是在极言当日因军功而得保举的人数之多。然而在军中的那个世界里，规模犹不止乎此。与他这里引为异常的“约千人”相比，上一年曾国藩作《官军迭复江岸各城隘出力员弁六案请奖折》，一口气保举的“各员文武”已近三千人，显见得是人数更多。因此翁同龢以“自来所未睹”为惊诧，只能算是都中人远看军营眼界太小的结果。从咸丰初年以来，领兵的曾国藩已经屡次“请奖”。而曾国藩之外，群帅各自领兵打仗，同样在制造军功，并同样在交章“请奖”和屡次“请奖”。从这些奏章里放出来的“各员文武”便会一路汇积，成为越来越大的数目。一个经历过道咸同光四朝的士人说：“湘淮军兴，削平发、捻、回诸大乱，各路军功所提记名提督，部册所载近八千人，总兵则近二万人，副将以下汗牛充栋矣。”提督一品，总兵二品，都是红顶大员，合两者总计之已是成千上万。而他说的只是武职。在武职之外，得了保举的文员则沿着“遇缺即选”、“尽先补用”等等名目一群一群地流向地方官场，而后是“得保之员”已“遍于各省”。在这个过程里，与保举之多连在一起的常常会是保举之名实相歧。同治三年(1864)陕西按察使奉旨会筹甘肃军务，曾直言陕甘总督熙麟“保举打仗之员甚多，而接仗之地人皆不知”。在“保案层迭”之日，像这样不可求证的事显然不止甘肃一个地方才会有。后来言路论保举，则很容易追问“夫从军以摧锋敢死为上，而叙劳乃属文员”。这种追问所指责的，是“叙劳”里的徇情和营私。徇情营私与不可求证同军功羼杂于保案之中，因此内战促成了保举的层出不穷，而与之相伴随的却始终是时论以“军兴以来保举渐滥”为长久不息的訾议。由国家铨叙的章法立论，保举因事而起，事停即止，本非官场世界里的常态。但在19世纪后期官场世界里，一面是内战过去很久之后军功仍然在成为保举的题目，一面是河工、赈灾、洋务等等此起彼伏，源源不断地以叙劳为题目保举官职和官价。之后是保案的没完没了，而其间往往更滥。光绪二十年(1894)御史张仲炘说：“臣闻山东河工保案近年多至五六百人。推原其故，由于吏部曾定以每决口门一处准得保异常寻常者六员，以为虽甚盛涨，至多不过十余处耳。孰意所报缺口之多寡，概以所保之人数为衡，如拟得六百人则称决口一百处。甫决之时，并无呈报，既筑之后，更无考查，甚或一二十里内竟至百处有余。臣不知此六七百人何所托足，其冒滥可知矣。”河工保的是劳绩，御史举“五六百人”为辞，则是说其中大半都不会有劳绩。这一类话题在当日的言路里一见再见，写照了晚清最后数十年间保举的漫无边际。而保举之多和保举之滥，最终都会化为仕路里数目不断增长的人群。
捐纳在年复一年地孵出大量的做官人，保举也在年复一年地孵出大量的做官人。但清代国家官制中的缺分则始终是一个既定的数目和有限的数目，因此这种大量孵出的做官人从一开始便成了官场容纳不了的人。张之洞抚晋之日曾说：山西地瘠官贫，“候补向无多员。同治年间，道府州县，尚不足百人，同通佐杂，不足二百人，似较之东南各大省为少，然已无差可委”。至光绪前期，则分发而来的做官人已一时“骤增”，以今时比往昔，“盖多于旧日者，十之七矣”。由此形成的是一种没有办法消化的局面：“计晋省同通共八缺，候补者四十二员，佐杂共一百六十六缺，候补者四百一十二员；河东盐务共九缺，候补者八十七员。”在“员”和“缺”之间的差额里，都是阗塞于官场的多余人，而“每月缴照到省者，尚复杂遝而来”，他们还在不停地为山西官场增加多余的人。张之洞深深地苦于无处置放这些“闲冗之官”，而在山西之外，被他称作“东南各大省”的沿海地方和沿江地方，这种在“员”和“缺”之间找不到自己位置的做官人还会更多。直到宣统年间，江宁还有“候补道三百余员，府、直隶州三百余员，州、县一千四百员，其他佐贰杂职约二千余员”，而“宁、苏两属仅辖道缺七、府缺八、直隶州三、厅三、县六十七，若专以江宁而论，合道、府、州、县计之，不满五十缺也”。显见得这一头与那一头之比愈见悬殊。因此当日说时务的公议和私议里，便屡见“官吏愈多，得缺愈难”的实录和“补署无期”、“皆苦淹滞”的感叹。一则记载说其间由捐班分发到省的地方官，至“有数十年，十数年未得一差委，未得一署事者”。另一则记载说：“近日各部候补司官，多者数百，少亦不下百数十员，加以保举捐输，插补插选，以致正途到部者，求补一缺动需一二十年。”然则由咸同到光绪的数十年之中，先是保举和捐班长久地候补，后是由科目进身的正途中人为候补所堵，也不得不跟着成了仕路中的候补者。这种猬集拥挤和铨选壅塞以其日积月累的长久性与普遍性同每个做官人相关联，并因此而构成了19世纪后期晚清官界不同于前代的生存状态。与之相因果的，则是“国家事事从权”，种种老规矩都失掉了约束力而罩不住彼时的官场世界。
由于“员”太多而“缺”太少，督管地方的疆吏常在“一差而数十人争之，一缺而数百人俟之”的填咽之中而无可疏泄，“势不得不分班委署”。当时人说：“其初漫无章程，先至省者，不得署缺委差；后至者或反得之，人颇不服。于是定轮委之法委署委差，于先后班次轮去。”而后是在朝廷的章法之外，“轮委”又别立了一种通行于南北各地的章法。其间用作专门词汇的“委署”，本义应是一时暂代，用这种办法疏通壅塞，使原本一个人做的官在时间上切成一段一段之后分给几个人来做。而由此导致的“一省之中，州县署事者竟十居其六七”，则说明“轮委之法”通行之后，中国的地方官大半做的都是代理官。但朝廷的铨法是以实缺为常态的，地方官大半成为代理官，常常是疆吏有意调度实缺官，为众多的官场候补者让出路来的结果。咸同之交，闽浙总督庆瑞已在一手摆布福建省里的朝廷命官，“简放知府，部送知县，多不令其到任”，腾出来的空间便被用作“调剂署员”。十多年之后彭玉麟论天下吏治，尤以“各省风气，往往因候补人员拥挤，轮署州县，而实缺转少”为大病，说的是这一类实缺被化为轮署的事正越来越多。这种做法是地方以自己立的规矩坏了朝廷行之既久的规矩，因此彭玉麟不喜欢，朝廷也不喜欢。光绪十二年(1886)有一道上谕专门以此为题目说，“各省实缺人员，到省后例应饬赴本任，乃近来各该督抚，往往将特旨简放及由部选补各员奏请留省，或令暂署别缺，并不饬赴本任”，然后追问这些总督和巡抚，“何得因调剂本省人员，致特旨简放及部选之人转不得及时自效”？并以“殊属非是”和“殊非所以遵朝命”为切责之辞。疆吏苦的是仕路中的太过拥挤，朝廷要的是官场里的等序和秩序。然而时当候补的做官人已经太多而且仍在增多之日，朝旨虽然高高在上，而其间的那番道理一经移入“各该督抚”治吏的范围之内，却很容易在拥挤和壅塞中成了被淹没的东西。在当时的地方政务中，是“军兴以来，率多通融，例案概置不问”，这一套不循成法的路数行之既久之后已经改变了很多东西，它们比诏书中的道理更强韧。因此，后来的岁月里，“轮署”依然是候补的出路，与之相对称的，是“天子许为即用”而为“大吏故靳之”的“殊非所以遵朝命”依然是南北官场里熟见的惯态。然而当“轮署”日多而实缺日少成为一种普遍的景象之后，随之而来并且与之相连的，则是晚清吏治普遍的淆乱和无序。由于州县官最多，所以“轮署”底下州县之吏治的淆乱和无序也最显目。
清代官制，“州县向有六年俸满之例”，而“分班委署，往往以一年更换为期”。在这种任期的大幅度缩短里，一个个候补官因“轮署”而来，又因“更换”而去，而后是被称作“亲民之官”的知州和知县在构成上便先起变化，其间的人物从科举制度下的甲科和乙科越来越多地换成了捐纳和保举一路。然则与保举相比，捐纳在人数上又更多，所以当日说冗员众生相，取样多出自捐纳。据估算，19世纪60年代之后“通过捐官途径的四品到七品的地方官”已“多于通过科举的正常途径得官的人数”。光绪年间的一个士人追想咸丰朝因整肃科场舞弊而兴大狱的往事，然后对照彼时官僚群里的五花八门，曾感慨系之地说：出仕一途，“并不必区区甲乙科矣”。这种观察和感慨虽出自个人，而记录的则是这个时候的科目因异途挤压而走入式微的事实。在这种科目和捐纳此消彼长的过程里，众多的捐纳由候补而“轮署”，总是在长久的等待之后才能到官。然而长久的等待要靠长久的开销来维持。大约而言之：“候补道府寓所合房租、爨食、仆徒、舆马等费，每月须一百三四十金，州县则须百金，佐贰亦须数十金，应酬之多寡在外。”候补没有俸禄，而每天的衣食住行则都在耗费银子。因此，在等待“委署”的日子里，候补官大半都要举债。由此还会派生出债权对于债务的种种超越了经济关系的牵系和束制：
于是有称官债者，谓之赌子，言以此为赌也。赌子探知其名次在前，三五年可署事，然后放之。非是则不放。其在富翁，则放银三四五六百两，议署事时为帐房师爷。息银二分，或二分零，俸银二百两、百六十两、百二十两不等。帐房出息，或平分，或三七分，或全归师爷。彼时急于得银，惟命是听。预先立一关书，所议一一载明，交赌子为凭。其在仆人，则名目甚多，有放银三四百两，议为稿案门上，管一县狱讼者；议为钱漕门上，管一县征税者。其次放银一二百两，议为签押门上，管一县案卷者；议为办差门上，管一县杂役者， 亦书议字，别立借票。
可见得大半都要举债的候补官大半都是没有自由的。当这些人历经久苦淹滞之后一旦临民为地方官，他们在淹滞岁月里“一切日用应酬所费积累日深”的债务便会一路跟着，被带到了地方。随后是“虽自好者亦不免以屡空之后取偿于民，而不肖者不待问矣”。“屡空”之下已难以用道德定力分人品之高低了。而“轮署”之期以年为度，与候补时日的漫漫无期相比显然是太过短促，所以在这段有限的时间中，除了以前的“屡空”要“取偿”之外，还有“以后之日用”要“取资”。这些都注定了由候补而“委署”的州县官虽是“俨然为数万生灵托命之官”，而其目光所注，则常常会“只计及州县之有钱粮，未必计及地方之有百姓”。之后是“以催科为能事，以抚字为迂图”。依中国的政治传统而论，州县官本应与百姓离得最近。但在铨法既乱之后，晚清的州县官却很容易变成精神上与百姓离得最远的做官人。在这个过程里，“取偿”和“取资”所着意的犹是家口之生计，比这种筹生计的怀抱更可怕的，是其间的“一旦握篆，遂以为商之法为官”。光绪二十年(1894)，言路弹劾捐班出身而委署棲霞知县的陈洵“不理民事，专以苛敛为能”。其中的一段说他“近复设法严逼税契以网罗财利”，至勒迫地保而“按社苛派”到户。“向例由藩司颁发契报，每张交银一钱，该知县加至四钱，复从其契内地价，每两再索四分以饱私囊。”与这种强制的敛剥公行相对应的，是其手段的霸蛮和酷烈，以至于当地百姓中的“未税者每日敲捕追呼，锁禁累累”。在这个例子里，棲霞的知县以其放手“网罗财利”的肆无忌惮，富有代表性地说明了捐班中人出钱买来的权力，可以直接地用来收获数目更大的钱。在棲霞之外，更多见的还有“钱粮所入，略一侵吞，已逾原捐之数”。与“税契”之剥民相比，“钱粮”已侵蚀到国赋了。当时人总论这种官场里的贸易法则，说是以捐官“所纳之数”为比，则“得缺后”有“十倍、百倍之利”。然而就其来路而言，“十倍、百倍之利”不是取自民间便是取自公帑，都是在病民和病国。当日的庙堂议论说“委署”之不同于实缺，是“官员之署事，譬之住屋之租赁。自家住宅，稍有破坏，急急补治，责无旁贷故也。若借屋暂居，明知非我之屋，不特不加修葺，甚至任意糟蹋，拆屋作薪。久之辗转租赁，势必栋折榱崩而后已。今之委署人员，大率类是”。这些议论引入庙堂之中，说明了与之对应的事实已在共见和共识之中。而后是“任意糟蹋”下的“官常愈坏”和“百姓之受祸愈酷”。因此，由州县官的“六年俸满”到“轮署”以一年为期，地方官“更换”的频繁和任期的短促给地方带来的，一定会是次数更多而且力度更大的“取偿”、“取资”和“苛敛”。与之相表里的，则是病民和病国年复一年地延续于前一任官员和后一任官员的“更换”之中，在晚清的地方官场里获得了一种长久性和弥漫性。而原本立在老百姓和做官人眼前的种种吏治规范，则随着这个过程的节节伸展而脱节断裂，变得七零八落。刘锡鸿说：“买官之赀本不足以开一店肆，于是编氓视官为不足贵，而官亦不敢自贵以临之，则国威难振矣。乡里庸劣子弟皆得滥邀位秩，即不复知齿德之足尊，顽者侮良，幼者陵长，..风滋悖矣。农商工贾忽居仕宦之列，仆从交游饮食服御费必增多，食之者众，生之者寡，..财日匮矣。候补人员太众，无以为生，百姓易于攀缘，讼狱之事辄可贿托以求胜，..冤倍甚矣。”叙述的都是七零八落里的变迁。而与这个过程同时发生的另一方面，是州县官的频繁“更换”和任期缩短，使每个管地方的州县官始终只能是所管地方的过客和陌生人。时论常常比为“五日京兆”。而与地方官的来去匆匆相比，附着在行政权力上的胥吏则长久地盘结于地方衙门之中，并不会随职官之来去作移动。在中国政治的传统结构里，州县行吏治，地方官不能不借助于胥吏。沿用既久之后，至道咸间已是“官不亲事，事不在官”，而后“催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏，今且仓监驿递皆问胥吏”。显见得在州县管地方的过程里，胥吏已经进入了吏治。但当胥吏进入吏治之中的时候，同时是胥吏在本性上又很容易成为一种吏治之害。一个做过知县的士人说：“至若书差本皆无禄之人，亦有家室之累，其供奔走而甘鞭扑者，皆以利来。以家口待哺之身，处本无利禄之地，受不齿辱贱之刑，而其甘如荠者，固明明以弊为活矣。”这种“以弊为活”的生存方式，决定了地方衙门里的胥吏常常会与枉法、勒索、侵渔、贪赃连在一起，弄出种种丧心病狂，所以在诏书里，胥吏还被称作“蠹吏”。因此用胥吏的州县官又不能不全神贯注地督管胥吏。由此形成的是一种被列入了《吏部则例》并因之而被制度化了的制约。然而19世纪中叶之后，当州县官的任期短到犹如过客，则这种制度化了的制约在过客与过客的交替之间越来越疏阔脱略，不能不日趋跅弛而成为一种丧失了制约力的东西。游百川作御史之日，曾比百姓为赤子，而历数当日胥吏“视民如鱼肉”的“凌侮之、剥削之、逼勒之、颠倒拨弄之，率以钱之有无多寡为事之曲直是非”，并且统括而称之为“政之蠹，民之蟊贼也”。他以“外省胥吏之害”已“不可胜言”为忧患，而引“害政者吏也，而足以治吏者官也”入奏议，则推论源流，又尤其以“地方官”的“宽纵”为忧患。但以彼时州县的“轮署”作反衬，显然是“足以治吏者官也”正在变得不太可靠，在他所说的“宽纵”里，应当有着地方官因任期太短而管不住胥吏的力有未逮。因此，在后来的岁月里， “政之蠹”和“民之蟊贼”会越来越多地脱出制约，而地方的吏治则越来越像是一种胥吏之治。若以论者所谓“自京畿以及各直省，有不营私之官，而鲜有不营私之吏”作判断，胥吏之治无疑更坏。
晚清的地方吏治在州县的“轮署”和“委署”之中变得无复旧日模样。然而以缺分之有定为限度，更多候补的做官人犹在“轮署”之外久俟而不可得。这些没有俸禄的职官既已分发到省，便成了疆吏所管和应管的人。于是“各省候补人太多，浇裹无出，势须给以差使”。就候补的本义来说，这是在别开路径。与缺分之有定相比，“差使”数目无定，是一种可以由疆吏直接支配和随意支配的东西。咸同两朝十多年的内战造成了疆吏管地方的集权之势和种种改作，这个过程催生出各色以“局”立名而不在官制之内的机构。而后是缺分系于官制，差使则系于这种不在官制之内的机构里。因此，在州县的“轮署”和“委署”之外，还有“每局每卡多者辄数百人，少亦数十人”的奉札委当差。局卡里的“数百人”和“数十人”都是候补官。19世纪后期的中国，这一类因权力的变动而产生的机构一经在内战中出现，又在后来的时势变迁里不断增多，同时是附生于这些机构的候补官也在不断增多。光绪十年(1884)，户部曾列举说：
查各省散置各局， 已报部者，于军需则有善后总局、善后分局、军需总局、报捐总局、筹防总局、防营支应总局、军装置办总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等名目；于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；于地方则有清查藩司库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、善济堂、广仁堂、铁绢局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等名目；其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两项各处分局更不胜枚举。其未经报部者尚不知凡几。
朝廷管不到这些机构，所以代表朝廷的户部称之为“各局林立，限制毫无”，而尤其不满于其间的“事应责成司道厅州县者，亦必另设一局，以为安置闲员地步”。用“安置”一词来表述正在这些机构里当差的众多候补官，说明了那个时候的“差使”常常是不立规矩而大小由之的。一则记载说由捐职而候补，“道员到省后，督抚以其官大本大，无论何人均有一差，每月薪水银百两，或五十两，由厘金项下支取。知府二三年中，亦必有差遣”。在这一类场合里，“差遣”或“差使”大半成了别具样式的周济。当日的一个京官意不能平，则称为“赡养”。显见得借助于“各局林立”，大批本届游离的候补官才能够找到托身的地方，在清代官制原本有限的空间之外获得一种前所未有的存在方式。在这个意义上，可以说19世纪后期出现于地方行政系统里的种种新立的机构，与19世纪后期汇积于官场之中的成群候补官之间，自始即共处于历史造成的连接之中，而在其内里，则这种历史造成的连接之中同时又有着历史造成的因果。被接纳到“各局”里来的一群一群候补官，其初本是一起营造了这些以“局”立名的种种机构的人。当内战搅动天下，国家调度兵事和财政的权力一节一节移入军中的营务处、地方的粮台和督抚的幕府之日，出入于这个过程之间而垒砌起新的权力结构的大半皆属可以由疆吏札委的候补官；当西人的逼迫促成了中国人的自强意识，而后效西法买船买炮、造船造炮，出入于这个过程之间而为洋务别开一重门径的大半也是可以由疆吏札委的候补官。同治二年(1863)曾国藩推重久在湘省做候补官的黄冕，说是“湖南设立厘金盐茶各局”，多系其“创定规模”并一手提调，而后能得“筹饷之力”，以成累年之“供亿浩繁”。当内战漫延之际，像这样的人和事在湖南以外的地方都应有而且都会有。而以后来国家度支之法的大幅变动作比照，则黄冕一班人此日“创定”的“各局”，正是在另立一套过去从来没有过的衙署，把朝廷下移的财政权力锁定在地方。一旦锁定，这种权力便成了朝廷再也收不回去的东西了。在当时的中国，这一类脱出了祖宗家法的事显然是只有不在缺分之内的候补官才能够做和做得好。而日后疆吏渐居天下之重，则正是通过这些人的“创定”和提调才得以实现的。于是这些本应被算作冗官的人们，便深度介入了晚清中国权力结构的变迁，从而深度介入了晚清中国的历史变迁。与湖南的“厘金盐茶各局”比，淮军初入苏南之日，要的是立局“专办制造事宜”。从广东被调到上海的“同知衔江西候补知县丁日昌”遂以其善能效法“西人秘巧”而一时见长，成了李鸿章非常倚重的人。后来“设局制造”的场面从小到大，从少变多，并且由制造派生出航运、电报、矿业、铁路，而继丁日昌之后督管这一类局务，并因之而姓名经常被列入奏章的人物，则一个一个都身属“江苏补用道”、“江苏候补道”、“分发补用道”、“三品衔候选道”、“直隶候补道”、“选用知府”、“补用知县”等等之列，仍然是一群有官职而没有缺分的人。像这样以制造为专业以及由制造推衍出来的各色洋务衙门从一开始就出自野生，并因其出自野生而与彼时既有的官制全然不可对应，于是不在缺分之内从而游离于官制之外的候补官，便适逢其会地成了洋务机构里的主事人和办事人。所以，时当西潮浸灌催生出中国社会新陈代谢之际，这些人曾比官僚群体里的其他人更早地介入和更深地介入新陈代谢的曲折和起伏之中。同治末年李鸿章深憾科举不能出洋务人才，曾主张“于考试功令稍加变通，另开洋务进取一格，以资造就”。然而就其主持洋务三十年之间所委用、调度和识拨的众多候补官而言，显然是“考试功令”未必真能阻格洋务。在科目还没有到达能够“变通”的时候，一群一群现成的候补官其实已经汇成了一种别样的另开“进取一格”。于是冗官之宽为李鸿章弥补了科举之狭，而后能成其“设广方言馆、机器制造局、轮船招商局；开磁州开平煤铁矿；广建铁路、电线及织布局、医学堂；购铁甲兵舰；筑大沽、旅顺、威海船坞台垒；遴武弁送德国学水陆军械技艺；筹通商..，派员往驻；创设公司船赴英贸易”等等的“凡所营造，皆前此所未有也”。然则以“厘金盐茶各局”和“设局制造”为实例说19世纪后期的历史变迁和新陈代谢，则彼时大量产出的候补官里，是常常有人在做实缺官做不了的事。此谓之“天下有事，功名多途”。作为一种对称，当时人已说大吏“喜用军功捐纳”。而由此形成的，则是一种官制史上非常奇特的现象，户部在奏议里列举的“各局林立”虽然五光十色，其实大半都是从这个源头中派生出来的。因此，当满坑满谷的候补官为一世所指而久被訾议的同时，“局”中的“总办”、“会办”和“委员”依然是进进出出的候补官。这一类事实的存在和延续，说明了周济与“赡养”之外，被看作是官场多余人的候补官有时候会被卷到历史过程的深处，并在其间的成败得失里留下自己的种种迹痕。而这种留在了历史中的迹痕与周济和“赡养”共存于19世纪后期的中国，又写照了晚清候补官之各色各样和不可匹比。
数十年之间，捐纳和保举造出了清代二百多年里从未有过的冗官群。他们中许多人的光阴大半都是在等候“轮署”和“差委”中消磨掉的。而“候补人众事少，非钻刺夤缘，请托求乞，不足以合上官之意而动其怜”，且“又困于挤排，以故工巧之术，软美之态百出其途，以求迎合。为大僚者又无术以救正之，因而相习成风，中才之质尽入下流”。显见得与光阴一起被消磨掉了的还有“官箴”。后来官界在时人笔下被当成龌龊的地方，以其递相传承的一路演化而言，则正是“官箴”不立之后“钻刺夤缘”和“请托求乞”太多，致“中才之质尽入下流”的结果。然而“以求迎合”虽“相习成风”，其实“求”与应之间常常是不能合得拢来的。赵尔巽作御史之日曾说：“各省候补中司紧要公事与地方官一律差委者诚不乏人，而终身不得一差者所在多有。”其间大批“因称贷困守一官”者，便成了“始则因贫而仕，继则因仕愈贫”的人。因此，与“未得则汲汲钻营，既得则孜孜为利”同样引人注目的，是数十年间候补官里普遍可见的穷与愁。同光间一个久在湖北官场的士人曾记录过鄂省巡检中“候补数年，无一差，贫苦甚，命其十一岁小女乞食”的真人真事，以及久候差遣不可得，致冬日“衣单无棉”而“妻一子四女一，三日内皆食红薯七文而已”的真人真事。他们虽然已经列入了官界，但其一身一家则犹在饥寒交迫之中而不能脱苦海无边。另一个士人也记录过同一类真人真事，说的是候补宫中的“饥饿而死”者：“予在沈方伯署中，某日，有人禀某候补县死，方伯委员往验因何而死，回禀曰：某员到省二十年，未得差委，衣食俱乏，实冻馁而死。其身上惟留一破衣破裤，床上惟眠一破席，被帐俱无。”按记述人作客幕府的行迹，这件事应当发生在福建。在同一段文字里，他还记录了四川一个“饥寒不堪，吞烟自尽”的“候补知县”和江苏一个“典质俱尽，遂自经而死”的“即用知县”。这些人各自候补到死而不得善终，说明了候补的路不容易走得通。因此，身在困顿之中而耐不得长久等候，便会人穷志短。出自那个时候的一种笔记和一种判牍，都曾叙述过作贼于市井之中的候补官，叹为“嗟乎”。由官到贼虽是极端的例子，却真实而且具体地写照了冗官的落魄以及身处落魄之中纲纪和法度的不足恃。
保举、捐纳、轮署、差委一点一点地改变了清代的官界法则，这个过程与历史嬗蜕相交缠并留下了许多悲欢故事。而与之相伴随的，则是官场世界里一节一节的失范和无序。
